Instrumenten van de raad

Toelichting vraag: Een fractie in de raad wil over de afgelopen vier jaar precies weten welke juridische procedures er zijn gevoerd door en tegen de gemeente, wat dat gekost heeft enz.. De burgemeester heeft overleg gehad met de fractie en aangegeven dat dit verzoek (te) veel ambtelijke tijd zou gaan kosten. Verder heeft de burgemeester gevraagd wat de achtergrond van het verzoek is. Daar is geen helder antwoord op gekomen. De fractie heeft nu bedacht dat één van de commissieleden met veel tijd om handen dan zelf wel de stukken wil gaan inzien, zodat geen/weinig ambtelijke tijd nodig is. Is dit toegestaan en is het ook gewenst?

Antwoord: Raadsleden en commissieleden (of derden in zijn algemeenheid) moeten zeker niet zelf in dossiers gaan grasduinen. Dit druist in tegen de taak van raadslid/commissielid en tegen de wenselijke rolverdeling raad – college. Ook bescherming van persoonsgegevens speelt een rol. Een raadslid heeft wel recht op die informatie welke benodigd is voor de uitoefening van zijn taak. De in casu gevraagde informatie lijkt op zich afgebakend: aard en aantal juridische procedures, kosten etc. De gevraagde informatie zou op hoofdlijnen door het college moeten kunnen worden verstrekt. Het raadslid kan een beroep doen op het recht om ambtelijke bijstand.

Indien het college de gevraagde informatie niet wil verstrekken, resteert in het uiterste geval de indiening van een formeel verzoek op grond van de Woo om de gevraagde informatie boven tafel te krijgen, maar dat lijkt ons niet de geëigende weg binnen de wenselijke verhouding raad-college. De Woo ziet namelijk in eerste instantie toe op de verhouding bestuur- burger. Bovendien is het de vraag of een Woo-verzoek hier zal helpen: als de gevraagde informatie in bestaande documenten was vervat, dan was verstrekking geen probleem. De Woo (voorheen Wob) verplicht evenwel niet tot het opmaken van documenten. Voor de volledigheid: als er informatie wordt gevraagd en door het college niet wordt verstrekt is er een politieke route die kan worden gevolgd: vragenrecht, interpellatiedebat, motie van treurnis/afkeuring/wantrouwen.

Toelichting vraag: Een aantal fracties in de gemeenteraad wil een motie indienen, waarin een opdracht aan het college wordt gegeven maar ook aan de raad zelf. Die opdracht is om bij de provinciale fracties een onderwerp aan te kaarten wat lokaal speelt, maar waar de provincie over gaat (het gaat om OV-oplaadpunten). Er is discussie of de raad via een motie een opdracht aan zichzelf kan geven. Volgens ons kan dit, immers een motie is redelijk vorm vrij.

Antwoord: De raad kan inderdaad een motie met een opdracht aan zichzelf uitbrengen, al is het vrij ongebruikelijk. Het presidium kan ter vergadering reageren op de motie, die immers (deels) de raad zelf betreft. Een andere mogelijkheid is het opstellen van een conceptbrief, die geagendeerd wordt voor de raadsvergadering. Na accordering kan deze dan meteen worden verzonden aan de Statenfracties. Door een motie aan te nemen waarmee het initiatief bij de fracties komt te liggen is ook niet duidelijk hoe hierover terug wordt gerapporteerd aan de raad (wat gebruikelijk is als er een motie richting college wordt aangenomen). De raad moet op enig moment kunnen constateren dat de fracties de motie hebben uitgevoerd. Bij het als raad gezamenlijk verzenden van een brief is dat meteen duidelijk. Bovendien krijgt men dan ook schriftelijk antwoord van de provincie, wat bij het afzonderlijk Statenfracties aanspreken niet het geval zal zijn.

Toelichting vraag: In de raad werd een (in 2e termijn) ingediende motie ingetrokken, toen tijdens de stemverklaringen bleek dat een aanpassing van de motie er toe zou leiden dat die zou worden aangenomen.

Als griffier adviseerde ik de fractie de motie in te trekken en hem de volgende vergadering opnieuw (vreemd aan de orde van de dag) in te dienen. Zowel vanuit de raad als vanuit de voorzitter kreeg ik de opmerking dat het niet is toegestaan een motie tijdens de besluitvorming in te trekken. Betrokkenen zijn van mening dat stemverklaringen onderdeel zijn van de besluitvorming. Mijn kijk op die zaak is, dat besluitvorming de daadwerkelijke stemming betreft.

In het model van de VNG v.w.b. de bepaling over stemverklaringen staat: “Artikel 26. Stemverklaring: Na het sluiten van de beraadslaging en voordat de raad tot stemming overgaat, heeft ieder lid het recht zijn stemgedrag te motiveren. Die bepaling onderscheidt duidelijk de verschillende fases. De beraadslaging is een fase, dan krijg je de mogelijkheid tot het afleggen van een stemverklaring en vervolgens start de volgende stap, de besluitvorming. Dus jouw visie is correct. Al kan ik me voorstellen dat in de praktijk de voorzitter vrij naadloos overschakelt van de ene na de andere fase. Maar dat zou dan een aandachtspunt voor de voorzitter zijn om de fases/stappen duidelijk te onderscheiden (iets van ik stel nu voor om over te gaan tot de besluitvorming, zodat een raadslid snel kan aangeven dat dat te snel gaat en dat hij nog het woord wil).”

Een collega-griffier zegt daarover: naar mijn overtuiging is de stemverklaring onderdeel van de besluitvorming. Ik deel dus de opvatting van de VNG niet.

Stadhuispraktijk: Nadat in twee instanties het woord is gevoerd, vraagt de voorzitter aan de indieners of de motie of amendement wordt ingetrokken of wordt gehandhaafd. Daarna begint de besluitvorming met eventuele stemverklaring en is intrekking niet meer aan de orde. Als het al mogelijk zou zijn dan zou je dat kunnen toestaan na het afleggen van alle stemverklaringen. Kortom, een verdeeld deskundig advies? Maar hoe zit het nu echt? Tot welk moment kan een motie worden ingetrokken?
 
Antwoord: Gebruikelijk is dat een motie kan worden ingetrokken tot de beraadslagingen zijn afgelopen en de besluitvorming begint. Een enkele gemeente heeft in het reglement van orde staan dat het kan tot de besluitvorming is afgelopen. (NB: het betreft hier stemverklaringen over de motie en niet het aan de orde zijnde raadsvoorstel). Meest voor de hand liggend is dat een motie kan worden ingetrokken tot de besluitvorming begint.
De volgorde is dan eerst afronden beraadslaging. Daarna begint de besluitvorming,  die omvat het eventueel afleggen van stemverklaringen. Er komt dan een stemming als daarom wordt verzocht, of als geen stemming wordt verlangd constateert de voorzitter dat de motie zonder hoofdelijke stemming is aangenomen, waarbij door fracties aantekening kan worden gevraagd dat zij geacht worden te hebben tegengestemd. In deze opzet is er eerst de gelegenheid om de motie nog in te trekken en volgen daarna pas de eventuele stemverklaringen.

Voorbeeld uit de vergaderpraktijk van gemeente X
"Nadat in een of twee instanties het woord is gevoerd en het college zijn reactie heeft gegeven over de motie stelt de voorzitter aan de orde of de indieners de motie intrekken of handhaven. Vaak is dit overigens tijdens de beraadslagingen wel duidelijk geworden en soms is de motie naar aanleiding daarvan aangepast. Daarna wordt gevraagd of er stemverklaringen zijn. Dat is het moment van de start van het besluitvormingsproces. Op dat moment is volstrekte duidelijkheid over de motie. Ik vind het vreemd als pas bij de stemverklaringen duidelijk wordt hoe fracties ten opzichte van de motie staan. Dat had toch in de beraadslagingen duidelijk moeten worden. Ik heb ook nog nooit meegemaakt dat bij de stemverklaringen moties worden ingetrokken."

Voorbeeld uit de vergaderpraktijk van gemeente Y
Het reglement van orde van gemeente Y bepaalt dat een motie kan worden ingetrokken tot de besluitvorming heeft plaatsgevonden.
"Volgens mij biedt het artikel in het RvO over moties uitkomst. Dat artikel bepaalt in lid 5 dat de indiener een motie kan intrekken totdat de besluitvorming door de raad (over de motie) HEEFT PLAATSGEVONDEN. Een vergelijkbare bepaling is er overigens ook voor amendementen. Dus ongeacht of het uitbrengen van stemverklaringen nu wel of niet al is geschied, de motie kon nog worden ingetrokken, omdat de besluitvorming daarover nog niet had plaatsgevonden."

Toelichting vraag: In een raadsvergadering worden 3 amendementen ingediend. Amendement 1 en amendement 2 kunnen worden gecombineerd. Amendement 3 is een aanpassing van amendement 2. De amendementen gaan over wijzigingen van inschrijfvoorwaarden voor pacht in een beleidsdocument dat ter besluitvorming voorligt.

• Amendement 1 gaat over het opnemen van een “ingezetenecriterium”.
• Amendement 2 gaat over het opnemen van een “afstandscriterium van 7 kilometer”.
• Amendement 3 gaat over het opnemen van “geen ingezetenecriterium” en een “afstandscriterium van 5 kilometer”.

Over alle drie amendementen wordt gestemd. De uitslag hiervan is dat alle drie amendementen met een meerderheid van stemmen worden aangenomen. Over het voorstel is niet meer gestemd, omdat onduidelijk is wat nu het genomen besluit over de amendementen is.

Als drie amendementen worden aangenomen, gelden deze dan alle drie naast elkaar?

Als de inhoud van alle drie aangenomen amendementen niet in overeenstemming met elkaar is, worden de eerste twee aangenomen amendementen dan “overruled” door het laatste aangenomen amendement? Met andere woorden: geldt in dit geval een bepaalde rangorde in de aangenomen amendementen?

Achtergrondinformatie: In artikel 18 van het Reglement van orde gemeenteraad staat het volgende over volgorde stemming over amendementen en moties:

Als op een aanhangig voorstel amendementen zijn ingediend, wordt eerst over die amendementen gestemd en vervolgens over het voorstel zoals het dan luidt in zijn geheel.

Als een subamendement is ingediend, wordt eerst over het subamendement gestemd en vervolgens over het amendement waarop dat betrekking heeft.

Als meerdere amendementen of subamendementen op eenzelfde gedeelte van een aanhangig voorstel zijn ingediend, wordt, onverminderd het eerste en tweede lid, eerst over het meest verstrekkende amendement of subamendement gestemd.

Als aangaande een aanhangig voorstel een motie is ingediend, wordt eerst over het voorstel gestemd en vervolgens over de motie. De raad kan besluiten van deze volgorde af te wijken.

Antwoord: Bij stemming over amendementen moet de mate van verstrekkendheid bepalend zijn voor de volgorde waarin wordt gestemd. Wordt een amendement aangenomen dat verstrekkender is dan een ander amendement dat minder verstrekkend is, dan kan stemming over dat minder verstrekkende amendement achterwege blijven.

Nu dit in dit geval niet is gebeurd zijn drie amendementen aangenomen die elkaar qua besluitvorming uitsluiten. Nu nog niet over het raadsvoorstel is gestemd, is het advies in de volgende vergadering de beraadslaging te heropenen en de hele besluitvorming opnieuw te doen. Dan kunnen alle drie de amendementen opnieuw in stemming gebracht worden (in volgorde van verstrekkendheid). Na het eerste aangenomen amendement kan de voorzitter de vraag stellen of de andere 2 amendementen nog in stemming moeten worden gebracht of dat zij moeten worden ingetrokken.

Aan te bevelen is vooraf deze werkwijze goed af te stemmen met de indieners/agendacommissie/fractievoorzitters. Een andere optie is de indieners van de amendementen in overweging te geven 1 gezamenlijk amendement op te stellen (zodat er geen volgorde van stemming op meer/minder verstrekkendheid hoeft te worden aangehouden). Wordt/kan niet tot een gezamenlijk amendement gekomen dan is het opsplitsen van amendement 3 ook nog een optie, zodat de onderdelen afstand en ingezetenencriterium in volgorde van verstrekkendheid behandeld kan worden.

Toelichting vraag: In de laatste raad zijn er twee amendementen aangenomen die feitelijk het voorgestelde besluit geheel vervangen. In de vastlegging van deze besluiten kan ik gewoon de beslispunten uit het amendement opnemen in het besluit en dit tekenen zoals gebruikelijk? Of moet dit iets ‘strekt-ter-vervangerigs’ zijn? In het verleden werd dit hier wel eens zo afgedaan namelijk.

Antwoord: Als er op een raadsvoorstel amendementen worden ingediend en aangenomen, worden deze amendementen in het dictum van het raadsbesluit verwerkt. Dit raadsbesluit wordt vervolgens ondertekend door de raadsvoorzitter en de griffier. Dat is ook het geval als feitelijk het hele dictum wordt gewijzigd. Strekt ter vervanging is dus niet nodig.

Toelichting vraag: Op 3 maart staat de behandeling van een initiatiefvoorstel geagendeerd. Dit voorstel is reeds ingediend en gepubliceerd. Kan dit voorstel door de indieners voorafgaand aan 3 maart nog gewijzigd worden indien zij dit wenselijk achten?

Antwoord: Dat kan mits de eventuele nadere bepalingen van het RvO worden gevolgd. Daarnaast moet het college in de gelegenheid zijn gesteld om wensen en bedenkingen uit te brengen ten aanzien van het (gewijzigde) initiatiefvoorstel. Mocht het RvO geen soelaas bieden, dan rest niets anders dan het indienen van een amendement voor het raadsbesluit.

Toelichting vraag: Een paar dagen voor de raadsvergadering kondigt een raadslid aan een motie “vreemd aan de orde van de dag” te zullen indienen. De motie wordt ook keurig voorafgaand aan de vergadering aan de overige raadsleden toegezonden. Dan komt de raadsvergadering en helemaal aan het begin daarvan stelt de raad, als gebruikelijk, de agenda voor de vergadering vast. Kan de raad dan besluiten de aangekondigde motie niet te agenderen? Ja, want de raad bepaalt immers zelf zijn vergaderagenda? Of nee, want elk raadslid heeft het recht moties in te dienen en door het niet te agenderen wordt dat recht “om zeep geholpen”?

Antwoord: Ja, de raad kan besluiten de aangekondigde motie niet te agenderen. De raad mag dat alleen niet om politiek-inhoudelijke redenen doen. Het recht van een raadslid om een motie in te dienen is een fundamenteel instrument dat niet om partijpolitieke redenen mag worden beknot. Immers, als men het niet eens is met de motie, kan men tegen stemmen. Redenen waarom een ingediende motie niet op de definitieve agenda worden geplaatst kunnen bijvoorbeeld agenda-technisch van aard zijn, als het onderwerp geagendeerd is voor een volgende vergadering of als het onderwerp van de motie gaat over een onderwerp waarop (gedeeltelijk) geheimhouding rust. Een beroepsprocedure tegen het niet-agenderen van een ingediende motie maakt overigens weinig kans bij de rechter. Een rechter zal het geschil terugverwijzen naar de raad.

Toelichting vraag: Het ontwerp-raadsbesluit luidt dat de raad een visie vaststelt. Als raadsleden dit willen amenderen, kunnen ze dan op de inhoud van een beleidsnota of visie amenderen?

Antwoord: Ja, mits in het amendement precies wordt aangegeven wat er moet worden aangepast. Het amendement kan dan luiden: besluiten tot vaststelling van de visie/nota, met dien verstande dat: blz. X van het document Y als volgt wordt aangepast: (tekst aanpassing).

NB om in de praktijk ‘last minute wijzigingen op onderdelen’ te voorkomen en de besluitvorming overzichtelijk te houden, is de aanbeveling om, zeker bij omvangrijke beleidsstukken, in het conceptraadsbesluit meer expliciete beslispunten op te nemen: dus niet “gaat akkoord met de visie”, maar “gaat akkoord met de in de visie opgenomen volgende beslispunten”.  

Het is wel belangrijk om een onderscheid te maken tussen feiten en beslispunten. Als in een voorgelegd raadsbesluit de onderliggende feiten en de door de raad te nemen beslispunten niet helder worden onderscheiden ontstaat er de vraagstelling omtrent de amendeerbaarheid. Met een betere voorbereiding kan dit worden voorkomen. Een werkwijze zou kunnen zijn om in het driehoeksoverleg afspraken te maken, dat bij voorstellen waarbij een beleidsnotitie ter vaststelling wordt voorgelegd aan de raad in het conceptbesluit een aantal kenmerkende beslispunten worden opgenomen.

Wat moet een raad vaststellen? Het gaat daarbij voornamelijk om de kaders/uitgangspunten en niet om de inhoud op zich, tenzij dit laatste expliciet is voorgeschreven.