Bevoegdheden

Toelichting vraag: Mijn huidige gemeentesecretaris is van mening dat het een kwestie van ‘smaak’ is of raadsvoorstellen aan de raad, ondertekend worden door de burgemeester en de secretaris. Artikel 59a Gemeentewet schrijft echter voor dat stukken die namens het college uitgaan worden ondertekend door burgemeester en secretaris. Ik ben er altijd van uit gegaan dat raadsvoorstellen hier ook onder vallen en dat het originele raadsvoorstel van belang is voor de juiste interpretatie van het raadsbesluit. Je moet dus twee gevalideerde stukken hebben (raadsvoorstel en ontwerp-raadsbesluit). In deze gemeente wordt dus al 30 jaar geen ondertekende raadsvoorstellen aan het archief toevertrouwd. Is dit een kwestie van smaak?

Antwoord: Een raadsvoorstel is een stuk dat uitgaat van het college en dient dus blijkens artikel 59a Gemeentewet door de burgemeester te worden ondertekend en door de secretaris medeondertekend. Een raadsvoorstel vloeit immers voort uit een collegebesluit om een voorstel aan de raad voor te leggen.

Formeel moet een raadsvoorstel zijn ondertekend als het aan de raad wordt aangeboden.

Niet alleen jouw gemeente maar ook in andere gemeenten is het evenwel niet zelden praktijk dat een raadsvoorstel niet ondertekend wordt aangeleverd bij de griffie.

Dat ondertekening feitelijk niet plaatsvindt is een kwestie van inrichting van het informatiebeheer, niet zozeer van 'smaak' zoals de gemeentesecretaris heeft opgemerkt. Zeker in dit digitale tijdperk wordt een raadsvoorstel niet altijd van een natte handtekening voorzien. Dat is op zich ook niet nodig, er zijn immers alternatieven in de vorm van een digitale handtekening of ondertekeningsmandaat. Als de validatie maar zodanig is geregeld, dat objectief kenbaar is dat het betreffende document definitieve status heeft. Toch blijkt uit de praktijk ook de validatie niet goed geregeld. Hierdoor komt het voor dat het onduidelijk is welk definitieve voorstel aan de raad is voorgelegd (in het archief blijken meerdere ongetekende versies te zitten), hetgeen zich in een gerechtelijke procedure kan wraken omdat de uitleg/toelichting/reden voor de rechter van belang is bij de juridische duiding van een raadsbesluit. Ondertekening van raadsvoorstellen – op welke wijze dan ook - is dus ook in dit opzicht geen kwestie van smaak, maar van noodzaak.

Toelichting vraag: Op grond van artikel 160 Gemeentewet kan het college bij bepaalde onderwerpen alleen een besluit nemen, nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen.  In onze gemeente is de praktijk gebeurt dat een verzoek van het college om wensen en bedenkingen te geven rechtstreeks in de raad wordt behandeld. Na de behandeling worden de wensen en bedenkingen van de diverse fracties in een brief verwoord en aan het college toegezonden, waarna het college een definitief besluit neemt. Bij het definitieve besluit kan het college de wensen en bedenkingen van de raad naast zich neer leggen. In de toelichting bij artikel 160 Gw staat dat deze hoorplicht een politieke plicht is, die geen rechtsgevolgen heeft. De vraag is of de door ons gevolgde procedure een rechtens juiste procedure is of dat de raad als geheel hierover een raadsbesluit moet nemen, waarbij de geuite wensen en bedenkingen in het raadsbesluit worden opgenomen. Een raadsbesluit kan het college niet naast zich neer leggen.

Antwoord: De zogenaamde voorhangprocedure is ingevoerd om betrokkenheid van de gemeenteraad bij besluitvorming door het college te waarborgen. De opvattingen over de toepassing van deze procedure lopen uiteen. Er zijn juristen (zie: artikel) die van mening zijn dat de voorhangprocedure moet uitmonden in een raadsbesluit waarin de wensen en bedenkingen worden neergelegd. Niet fracties of raadsleden zouden hier maatgevend zijn, maar de raad als bestuursorgaan. En dat betekent dat een raadsbesluit geboden is.

Anderen vinden deze interpretatie onbevredigend omdat dit in de praktijk betekent dat indien een raadsmeerderheid geen wensen of bedenkingen heeft of zelfs het voorstel aanmoedigt en daarmee afziet om ook echt van de voorhangprocedure gebruik te maken, terwijl de wensen en bedenkingen van de minderheid geheel worden genegeerd. Daarom zijn er ook gemeenten waar bijvoorbeeld de ingebrachte wensen en bedenkingen worden genotuleerd zodat het college bij de besluitvorming met alle opmerkingen uit de raad rekening kan houden. Douwe Jan Elzinga stelt dat artikel 169 lid 4 Gemeentewet ruimte biedt aan beide ‘routes’ (zie: artikel).

Toelichting vraag: De gemeente waar ik werk is, zoals vele andere gemeenten, geconfronteerd met de vluchtelingenproblematiek en in het bijzonder de (tijdelijke) opvang van asielzoekers. Bij wat nazoeken op internet viel mij op dat er in gemeenteland verschillend mee wordt omgegaan wie daarover in beginsel besluit. In de ene gemeente gaat de raad over het besluit en in de andere gemeente het college. Dat komt omdat voor dergelijke verzoeken geen regels zijn. Het college kan daarover besluiten, omdat vaak overeenkomsten moet  worden afgesloten of vergunningen worden verstrekt. De raad komt dan via de wensen en bedenkingen procedure aan bod. Maar daarmee wordt impliciet een beslissing genomen over de hoofdvraag, die daaraan eigenlijk voorafgaat: is de gemeente al dan niet bereid asielzoekers op te vangen en zo ja wat zijn de randvoorwaarden (bv. het aantal op te vangen mensen, alternatieve locaties e.d. ). Dit soort besluiten heeft doorgaans een grote maatschappelijke impact in de gemeente, waardoor je kan beredeneren dat de gemeenteraad daarover in principe gaat en ook zou moeten willen gaan. (en als die vraag is beantwoord, komt het college aan bod met overeenkomsten, vergunnen e.d.) De raad stelt immers kaders. Hier stelt het college zich op het standpunt dat zij het besluit ten principale neemt, maar de raad wel intensief wil betrekken en raadplegen. Dat is mooi, maar toch wezenlijk anders als je als raad zelf het besluit neemt. Hoewel ik wil voorkomen dat dit hier leidt tot een proceduredebat in plaats van een inhoudelijk debat, vroeg ik mij toch af of er een juridische basis voor mijn stelling is, dat de raad over de principiële hoofdvraag gaat. Ik denk hierbij aan artikel 108 Gemeentewet. Weten jullie hier een antwoord op?

Antwoord: Een visie dat alleen het college kan besluiten tot opvang van vluchtelingen wordt door de juridische vraagbaak niet gedeeld. De juridische vraagbaak is van mening dat de raad in ieder geval, zowel uit juridisch oogpunt als vanuit democratische legitimatie, moet worden betrokken bij de vraag of in de gemeente opvang van vluchtelingen gaat plaatsvinden. Daarvoor is een juridische onderbouwing op grond van artikel 108 en artikel 147 Gemeentewet.

Er zijn twee gebruiken en stromingen op welke wijze de betrokkenheid vorm gegeven wordt. De ene stroming stelt dat sprake moet zijn van een wensen- en bedenkingenprocedure (omdat tussen college en COA een bestuursovereenkomst wordt gesloten), de andere stroming stelt dat sprake moet zijn van een raadsvoorstel op basis waarvan de raad uiteindelijk beslist. Daarnaast speelt de raad ook nog een rol indien sprake zou zijn van wijziging van een bestemmingsplan.

Toelichting vraag: Volgende week ligt ter besluitvorming aan de gemeenteraad voor de Nota Grondbeleid. Voordat deze nota bij de gemeenteraad ligt heeft het al een heel bijzondere “aanvlieg route” gehad.

Het college heeft in februari 2015 de door het college vastgestelde Grondprijzennota 2015 ter kennisname gezonden aan de raad. Deze heeft op de ingekomen stukkenlijst gestaan van de raad. Vervolgens heeft het college voor behandeling in de raadscommissie van 9 april jl. de Nota Grondbeleid aangeboden. Deze ligt nu op 30 april ter besluitvorming voor aan de raad.

Afgezien van het feit dat het, volgens de griffier, beter was geweest eerst de Nota Grondbeleid aan te bieden aan de raad ter vaststelling (als een soort kadernota) en daarna als college te besluiten over de Grondprijzennota, is de vraag een andere. 

De griffier kan niet echt goed achterhalen waarom het vaststellen van de Grondprijzennota een bevoegdheid is van het college. Als er vrij “gegoogled” wordt op internet zijn er verschillende gemeenten waar de Grondprijzennota door de raad wordt vastgesteld, maar ook verschillende gemeenten waar deze nota door het college wordt vastgesteld. Nu is de griffier dus op zoek naar het antwoord op de vraag op grond waarvan dit een bevoegdheid is van het college. Dit ook omdat het wellicht kan gaan spelen in de discussie op 30 april a.s.

Zelf denkt de griffier dat dit een bestuursbevoegdheid is (geweest) welke met de dualisering van raad naar college is gegaan of slaat hij dan de plank helemaal mis?

Antwoord: De stelregel is dat het college o.g.v. artikel 160 Gemeentewet bevoegd is tot het aangaan van privaatrechtelijke handelingen, maar dat wanneer er sprake is van kaderstellend beleid, de raad een rol speelt. Dat is niet op wettelijke basis maar afgeleid van de taak van de raad en het college.In concreto betekent het dus dat in de betreffende gemeente het college de grondprijzen heeft kunnen vaststellen en de raad de nota grondbeleid, als daar intern afspraken over zijn gemaakt.

Toelichting vraag: Wij zitten hier met een langslepende ruimtelijke casus. College en raad verschillen van begin af aan redelijk fundamenteel over hoe met deze casus om te gaan. Er is recentelijk een tussenuitspraak gedaan door de RvS die de raad verplicht om voor begin april een nieuw besluit te nemen. Ten aanzien hiervan heeft het college een nadrukkelijke voorkeur voor toestaan van de door de initiatiefnemer gewenste ruimtelijke ontwikkeling. De meerderheid van de raad hebben een voorkeur om hierbij een voorwaardelijke verplichting op te nemen ten aanzien van het plaatsen van een luchtwasser op de bestaande stal (een betrokken extern adviseur noemde deze voorwaardelijke verplichting niet juridisch onmogelijk, maar vroeg zich wel of af of de RvS dit als houdbaar beoordeelt).

Ten aanzien van de manier waarop tot dit raadsbesluit wordt gekomen voor begin april, was er een drietal scenario’s aan de orde:

Het college komt o.b.v. de tussenuitspraak met een eigen voorstel. Dit voorstel wordt dan waarschijnlijk geamendeerd door de 3 fracties die voor het opnemen van de voorwaardelijke verplichting zijn.

Het college komt met een voorstel dat recht doet aan de uitgesproken voorkeur van de raad en neemt haar eigen bedenkingen bij dit voorstel als kanttekening op. Hier voelt het college gelet op haar eigen voorkeur weinig voor.

De drie partijen die een voorkeur hebben voor het opnemen van een voorwaardelijke verplichting, komen met een initiatiefvoorstel, gelet op de tussenuitspraak RvS.

Omdat de raad zich op dit dossier een stevige positie heeft toegeëigend, is in het Presidium uitgesproken dat de raad zelf met een voorstel gaat komen dat begin maart in de raad aan de orde gaat zijn. Ik realiseer me dat het niet de meest koninklijke weg is (volgens mij zou dat scenario 1 geweest zijn). Wat ik graag bij jullie toets is of de enige vorm waarin dit – gelet op de context – kan inderdaad een initiatiefvoorstel van de meerderheid van de raad (drie van de vijf fracties) is?

Antwoord: Er wordt van uitgegaan dat de raad het bevoegde bestuursorgaan is; zo niet, dan is een initiatiefvoorstel niet aan de orde en blijft een motie of amendement op het door het college gedane voorstel de enige optie.

Een initiatiefvoorstel kan vanuit één of meer raadsleden plaatsvinden. Dat de raad in deze situatie een initiatiefvoorstel opstelt, is in deze procedure ongebruikelijk, de vraag is of dat zich verdraagt met artikel 160, eerste lid onder b Gemeentewet.

Als men zich kan verenigen met de keuze voor een initiatiefvoorstel, dan dient rekening te worden gehouden met de wensen en bedenkingen die het college kunnen geven conform artikel 147a vierde lid Gemeentewet. Het initiatiefvoorstel moet juridisch juist zijn geformuleerd, ambtelijke bijstand vanuit het college lijkt een verstandige optie. De gewenste optie 3 is juridisch niet onmogelijk, maar optie 1 is naar het oordeel van de vraagbaak de juiste optie.

Antwoord: Als het college niet bereid is de motivering van een afwijkend besluit voor de raad voor te bereiden kan er worden gekozen voor het indienen van een amendement. Tegen het raadsbesluit staat beroep open. Naast de reguliere eisen waaraan een besluit moet voldoen (o.a. termijnen bij planologische besluiten) zal er extra aandacht worden gelegd op de motivering van het besluit. Mogelijk vloeit schadeplichtigheid van de gemeente voort in geval er sprake is van gewekte verwachtingen. Aanbeveling om als raad bij planologische procedures te investeren in het voortraject (in plaats van ‘te tekenen bij het kruisje’.

Artikel Olaf Schuwer:  https://www.gemeente.nu/raadsledennieuws/vaststellen-bestemmingsplan-waarom-tekent-de-raad-niet-bij-het-kruisje/).  

Toelichting vraag: De Rekenkamercommissie heeft de raad verzocht extra budget ter beschikking te stellen. Ik heb daarvoor een raadsvoorstel voorbereid. Ook zoals het gebruikelijk is. Nu is de vraag: wie tekent dat voorstel. Als griffier dien ik geen voorstellen in, maar de voorzitter van de raad wil het stuk niet ondertekenen. Op dit moment functioneert de plaatsvervangend voorzitter als voorzitter, omdat de burgemeester is vertrokken naar een andere functie en de waarnemer begint pas maandag. Wie kunnen nog meer het raadsvoorstel ondertekenen? In de FAQ kwam ik alleen maar tegen dat de griffier dat niet doet, die tekent alleen mee. Normaliter heb ik een aantal raadsleden die erg op de letter zijn van de wet. Maar op dit punt dan ineens weer niet, vind ik wel lastig.

Antwoord: De vraagbaak stelt dat de agendacommissie of fractievoorzittersoverleg het voorstel kan ondertekenen en in de raadsvergadering kan inbrengen, aangezien dat een commissie is als bedoeld in art 84 Gemeentewet. Mocht dat nog op weerstand stuiten dan kan gekozen worden voor inbreng in de raad door een raadslid in de vorm van een initiatiefvoorstel zoals bedoeld in art 147a Gemeentewet.

Toelichting vraag: In december 2019 heeft de gemeenteraad een voorstel aangenomen, op basis waarvan ‘nieuwe vergunningsaanvragen voor windturbines met een tiphoogte van 150 meter of hoger [worden aangehouden] (…) totdat nieuw beleid geformuleerd is, voor een periode van maximaal 6 maanden’. 

De verwachting is dat dit beleid nog niet bij de raad in procedure is gebracht, voordat de periode van 6 maanden is verstreken. In het presidium is dan ook de vraag gesteld of het mogelijk is dit aanhoudingsbesluit te verlengen. Ik heb daar een aantal vragen bij.

Deze vragen luiden als volgt:

• Wie moet het initiatief nemen voor dit voorstel en hoe ziet dit voorstel er uit? 
• Tot welk moment is verlenging mogelijk? 
• Wat zijn eventuele implicaties van het nemen van een nieuw aanhoudingsbesluit? 

Antwoord: Het aanhoudingsbesluit kan verlengd worden door de raad bij initiatiefvoorstel. Dezelfde procedure en grondslag als de eerste aanhouding. Het besluit wel snel nemen. Neem een zo reëel mogelijke termijn met inachtneming van de huidige omstandigheden. We adviseren om voor juridische en financiële gevolgen ambtelijke ondersteuning te vragen bij het college conform het recht op ambtelijke bijstand. Houdt bij een initiatiefvoorstel bovendien rekening met de verplichting om het college in de gelegenheid te stellen zijn wensen en bedenkingen ter kennis van de raad te brengen, voordat de raad besluit over het voorstel (artikel 147a, lid 4 Gemeentewet).

Toelichting vraag: Een wethouder wil zijn aanstelling van 36 uur veranderen naar 32 uur. Wie moet het besluit daartoe ondertekenen? Immers  de oorspronkelijke ‘aanstellingsbrieven’ zijn niet ondertekend door de raad maar door de afdeling P&O, lees gemeentesecretaris. Dus als daar een wijziging in optreedt, moet ook de gemeentesecretaris het gewijzigde besluit ondertekenen?

Antwoord: Artikel 36 tweede lid Gemeentewet: De raad kan besluiten dat het wethouderschap in deeltijd wordt uitgeoefend. Lid 4: de raad stelt bij de benoeming van de wethouders de tijdsbestedingsnorm van elke wethouder vast. De raad bepaalt de omvang, dus voor aanpassing van 36 naar 32 uur is een raadsbesluit vereist.

Antwoord: Artikel 45 Gemeentewet voorziet niet in deze situatie. Naar de mening van de vraagbaak is dit ten onrechte. Het onderwerp is door de vraagbaak onder de actieve aandacht gebracht van de wethoudersvereniging. Voor het betreffende praktijkgeval is men voor dit moment helaas aangewezen op een coulante oplossing binnen de bestuurlijke constellatie van de betreffende gemeente.

Antwoord: Het is niet mogelijk om zelf als raad te kiezen tussen voordracht en aanbeveling. Het betreft een vrije stemming, er kunnen ook andere namen op het stembriefje worden ingevuld. Het is niet aan een partij of de raad om te bepalen dat er geen andere persoon benoemd kan worden.  

Er is alleen sprake van een voordracht als dat uit een wet voortvloeit. Dan moet er sprake zijn van een benoeming waarbij er wettelijk of reglementair geen tegenkandidaten kunnen worden voorgedragen en een raadslid ‘behoort tot de personen tot wie de keuze door een voordracht is beperkt’ (aldus artikel 28 Gemeentewet).

Voor het overige zijn het aanbevelingen. Het verwarrende is dat een kandidaat wethouder wordt ‘voorgedragen’ door een raadsfractie, maar er is in wettelijke zin geen sprake van een voordracht (aldus ook toelichting RvO).

Antwoord: Het onderscheid tussen een benoeming, voordracht of aanbeveling zit hem in de mate van keuzevrijheid van de kandidaat in kwestie.
* Een benoeming (het spreekt voor zichzelf) betreft een concrete kandidaat voor een bepaalde functie. In dezelfde categorie is er sinds kort de aanwijzing 'artikel 107 Gemeentewet, griffier'.
*  Een aanbeveling is een lijst van kandidaten waarvan ook afgeweken mag worden.
* Een voordracht is een lijst van kandidaten waar men niet buiten mag gaan.

Een voordracht ziet men echter zelden meer. Maar ze bestaan wel: zie bijvoorbeeld artikel 61 lid 7 Gemeentewet, voor de Minister een voordracht.

Antwoord:

• Bij een voordracht of aanbeveling is er sprake van een vrije stemming, omdat er sprake is van meerdere kandidaten.
• Bij de benoemingsprocedure van wethouders is schriftelijke stemming de praktijk. Artikel 35 Gemeentewet zegt dat de raad de wethouders benoemd en met verwijzing naar artikel 31 dat deze stemming geheim is.
  In de praktijk gaat niet bij elke benoeming van personen een stemming vooraf; met name bij onderwerpen aangaande de huishouding van de raad (zoals bemensing commissies, vertegenwoordigingen in verbonden partijen, vicevoorzitterschap) pleegt men zonder stemming bij acclamatie te besluiten, na afstemming via het presidium. Formeel is dat dus in strijd met de wet (artikel 31 lid 1 Gemeentewet).
• In geval er sprake is van een in eerste instantie vrije stemming mogen voor de betreffende functie gekandideerde raadsleden ook meestemmen, met als bekend praktijkvoorbeeld de benoeming van het wethouderschap.
• Artikel 28 Gemeentewet, lid 3: een benoeming gaat iemand persoonlijk aan, wanneer hij behoort tot de personen tot wie de keuze door een voordracht of bij een herstemming is beperkt. Dit is een verduidelijkende uitleg voor de toepassing van lid 1 van artikel 28 Gemeentewet. Dan komt het er in de praktijk op aan of er ook daadwerkelijk wordt gestemd, bijvoorbeeld bij de benoeming van een raadslid in een commissie of het vicevoorzitterschap van de raad. Mocht er in dat geval gestemd worden en artikel 28 lid 3 is van toepassing, dan impliceert dat niet-deelneming aan een schriftelijke stemming door het betreffende raadslid. 

Toelichting vraag: In onze gemeente is er al vanaf 2009 een delegatiebesluit van toepassing op de gemeenschappelijke regelingen. Dat wil zeggen dat de bevoegdheid om zienswijzen in te dienen op de jaarstukken van de GR’en (ex artikel 35 lid 3 Wet gemeenschappelijke regelingen) is gedelegeerd van de raad aan het college. Is dit toegestaan?

Antwoord: Bepalend voor de toelaatbaarheid van een delegatie is artikel 156 lid 1 Gemeentewet: De raad kan aan het college (…) bevoegdheden overdragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet.

De bevoegdheid tot het uitbrengen van een zienswijze (overigens geen verplichting) valt niet onder de uitzondering van lid 1 valt en komt ook niet voor op de negatieve lijst van artikel 156 lid 2 Gemeentewet.
Juridisch kan het dus. Tegelijk kan worden aanbevolen om de raad scherp te houden of deze (uit 2009 daterende) delegatie in stand dient te blijven. Waarschijnlijk is de delegatie ingegeven uit praktische overwegingen, om binnen de gestelde termijn een zienswijze in te dienen.
De tendens van de (per 1-7-2022) gewijzigde Wgr is juist om de rol van de raad te versterken, waartoe de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen wordt verruimd (naar ook andere besluiten dan de ontwerpbegroting).

Een aangewezen moment derhalve om de zienswijzeprocedure in zijn algemeenheid tegen het licht te houden.