Column Douwe Jan Elzinga: Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur

Anderhalf jaar lang werkte ik in opdracht van het ministerie BZK aan een samenhangend en vergaand plan voor een grondige hervorming en revitalisering van het decentraal bestuur. En dat heeft geresulteerd in het advies ‘Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur’ met daarin zeventig aanbevelingen die de positie van het decentraal bestuur en van de decentrale democratie aanzienlijk sterker moet maken. Gelijktijdig verrichtte het bureau B&A een empirisch onderzoek naar de knelpunten in het decentraal bestuur. Minister Hanke Bruins Slot heeft de beide rapporten nu openbaar gemaakt en naar de Tweede Kamer gezonden.

De minister van BZK moet weer een sterke regie gaan voeren over het decentraal bestuur.

De voorstellen uit mijn rapport beogen een aanzienlijke verbetering van de financiële arrangementen, veel meer autonomie voor provincie en gemeente, versterking van de positie van provinciale staten en gemeenteraden, een aanmerkelijke versterking van de positie van de minister van BZK bij de taaktoedeling aan het decentraal bestuur, (her)ordening van het regionaal bestuur, invoering van vormen van conflictbeslechting en differentiatie, etc.

Om de samenhang in die voorstellen goed te kunnen begrijpen, is het van belang om eerst het probleem van het Nederlandse decentrale bestuur goed en helder te definiëren.  Provincie en gemeente vormen autonome politieke gemeenschappen waarbinnen op basis van een aanzienlijke beleidsvrijheid  en een decentrale verkiezing politiek en bestuur worden bedreven. Dat is het beeld dat de Grondwet sinds 1848 schetst en op basis daarvan vormen provincie en gemeente de basis van onze decentrale democratie. Sinds Thorbecke is het de minister van Binnenlandse Zaken die over dat belangrijke stelsel van decentrale democratie waakt. Dit ideaalbeeld komt in menig opzicht echter niet meer overeen met de bestuurlijke werkelijkheid. Integendeel zelfs. Anno 2022 zijn de klassieke autonomie en de beleidsvrijheid in het medebewind van vooral de gemeenten tot een droevig minimum gedaald. Een deel van de Nederlandse gemeenten is zelfs feitelijk failliet. De financiële middelen die vrij kunnen worden besteed, zijn tot een absoluut en onaanvaardbaar minimum gedaald.

En zelfs al zou de financiële nood van de gemeenten met enkele miljarden euro’s worden gelenigd, dan nog zullen de knelpunten die er nu zijn zich snel opnieuw kunnen voordoen. En dat laatste komt vooral omdat de taken die aan vooral de gemeenten worden gegeven het product zijn van een sterk verkokerde besluitvorming in Den Haag. Het is namelijk niet de minister van BZK die beslist over de taaktoedeling aan de gemeenten, maar het zijn de vakdepartementen die in hoofdzaak bepalen wat de gemeenten moeten doen, hoeveel geld ze daarvoor krijgen, welke beleidsvrijheden daar nog bij kunnen worden gebruikt, hoe het toezicht is geregeld, welke de rol is van verplichte regionale samenwerking  etc. En als de diverse vakdepartementen hier een feitelijk monopolie hebben, dan betekent dat ook dat er wordt gewerkt met vaak gebrekkige financiële arrangementen en nogal uiteenlopende en soms tegenstrijdige bestuurlijke constructies. In  de praktijk zijn er soms zelfs binnen één vakdepartement sterk van elkaar verschillende uitgangspunten en bestuursvormen die worden toegepast.

De invloed van de minister van BZK op deze sterk verkokerde taaktoedeling is inmiddels minder dan marginaal en dat heeft als gevolg dat op papier de gemeenten beschikken over beleidsvrijheid en autonomie, maar in de praktijk ontwikkelen de Nederlandse gemeenten zich steeds meer tot uitvoeringskantoren van de nationale overheid en dan vooral van de vakdepartementen. Van de autonome politieke stelsels met een aanmerkelijke beleidsvrijheid en autonomie is nog maar heel weinig over gebleven. Het is deze ontwikkeling die dringend moet worden gekeerd. En de 70 aanbevelingen uit mijn rapport staan alle in dit teken en dan met als centrale doel om weer meer eenheid en ordening in het decentrale bestuur te brengen. Met daarbij de minister van BZK als centrale regisseur – ook bij taaktoedeling - en BZK als het moederdepartement dat waakt over de constitutionele en democratische waarden van de decentrale democratie.

Voor het decentrale bestuur wordt derhalve in mijn rapport een wit huis aan de horizon geschetst. Maar de grote vraag is natuurlijke of dit witte huis ook echt kan worden gebouwd. Het realiseren van deze vergaande voorstellen vereist een sterke politieke wil van kabinet, minister en parlement. En wat dat betreft waren de voortekenen tot nu toe niet heel erg gunstig. Ondanks vele brandbrieven aan ‘Den Haag’ in de vorige kabinetsperiode en verwoede pogingen van onder andere de VNG, de Raad van State, de Raad voor het openbaar bestuur en anderen om dit vraagstuk prominent op de agenda van de kabinetsformateur te krijgen, is dat dat maar heel gedeeltelijk gelukt. De kaderbrief die de minister van BZK recent naar de Tweede Kamer stuurde, bevat wel goede aanknopingspunten, maar vooralsnog is van een bruisende hervormingsagenda op BZK nog geen sprake. Maar wat niet is, kan nog komen. Minister Hanke Bruins Slot schrijft in de begeleidende brief bij  onze rapporten aan de Tweede Kamer dat de minister samen met het decentraal bestuur gaat kijken welke aanbevelingen zullen worden opgepakt en uitgewerkt.  Maar de minister zal een heel taaie en bureaucratische ordening moeten doorbreken en met steun van anderen een zeer krachtige koers moeten varen om de gestelde doelen te bereiken. Vooral op aandringen van de Tweede Kamer en door aanhoudende druk vanwege IPO, VNG en de Unie van Waterschappen kan hier aanzienlijke vooruitgang worden geboekt en kan wellicht de sterk neerwaartse spiraal in het decentraal bestuur worden omgebogen. Het ‘momentum’ moet nu worden benut, want anders blijven we voortmodderen en dan verliest het decentrale bestuur in ons land definitief de in Europa vooraanstaande positie die het lang heeft gehad.   

Het advies ’Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur, Zeventig aanbevelingen voor hervorming en revitalisering ’ is tevens in boekvorm verschenen bij Wolters/Kluwer.