Column Douwe Jan Elzinga: moet het waterschap een algemene partijpolitieke arena worden?

De commissie-Boelhouwer laat een belangrijke principiële vraag onbesproken.

De algemene besturen van de waterschappen werden vroeger gekozen op basis van een personenstelsel. De gedachte was destijds dat op die manier de deskundigheid en de belangstelling van de bestuursleden het beste tot uitdrukking kon worden gebracht. Daarnaast waren er bijzondere groepen in de algemene besturen vertegenwoordigd, zoals grondeigenaren (ongebouwd) - vooral boeren - en bedrijfs-gebouwd. Die speciale belangengroepen namen de zogenaamde geborgde zetels in. In 2007 werd toegestaan dat de ingezetenen als grootste categorie op basis van een lijstenstelsel zich konden laten vertegenwoordigen. Daarbij heeft nog even de gedachte gespeeld om de klassieke politieke partijen van deelname uit te sluiten, maar uiteindelijk werden alle lijsten toegelaten, waaronder die van landelijk opererende politieke partijen. En dat systeem bestaat nog steeds naast de geborgde zetels, waarbij er nu geborgde zetels zijn gereserveerd voor drie categorieën: ongebouwd, bedrijven en natuurterreinen. De ingezetenen kiezen in alle 21 waterschappen het gros van de leden van het algemeen bestuur (de grootte van de algemene besturen varieert van 18 tot 30 zetels). Het geborgde aantal zetels varieert van 7 tot 9 zetels en er is 1 gereserveerde zetel in het dagelijks bestuur.

Opvallend nu is dat de ingezetenen via een rechtstreekse verkiezing hun vertegenwoordigers aanwijzen, terwijl de geborgde zetels via een stelsel van benoeming door belangenorganisaties worden bezet. Die combinatie van verkiezing en benoeming in een vertegenwoordigend lichaam roept steeds opnieuw de vraag op of dat wel een gelukkige constructie is. En om die reden stelde de minister van Verkeer en Waterstaat recent een commissie-Boelhouwer in die nog maar weer eens moest kijken naar het stelsel van de geborgde zetels. De commissie beveelt aan om die geborgde zetels af te schaffen en de vertegenwoordiging van boeren, bedrijven en natuurterreinen nu ook onder te brengen in de algemene partijpolitieke arena. Via de algemene lijsten zouden de belangenorganisaties ook heel goed hun inbreng kunnen verzorgen. Op zichzelf genomen is wel iets te zeggen voor de redenering van de commissie-Boelhouwer. De waterschappen spelen een steeds belangrijker rol in het algemene klimaatbeleid. De oude relatie tussen de trits belang-betaling-zeggenschap is minder scherp dan voorheen. En het blijft curieus dat er een combinatie is van verkiezing en benoeming. Dus tot zover is het betoog van de commissie goed te volgen en moet er nog eens goed worden nagedacht over deze bestuurssamenstelling.

Veel principiëler is echter de vraag of het waterschap als vorm van functionele decentralisatie wel in combinatie moet worden gebracht met een algemene partijpolitieke arena. Die kennen we wel voor rijk, provincie en gemeente, maar tot nu toe niet voor het functioneel bestuur. In de vroegere publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie ging het om belangenrepresentatie. Ook de universiteiten vormen een voorbeeld van functioneel bestuur en zijn er verkiezingen voor de Universiteitsraad, waarbij er belangen worden vertegenwoordigd van wetenschappelijk personeel, ondersteunend personeel en studenten. Een algemene vraag, die de organieke ordening van het openbaar bestuur betreft en waarover de minister van BZK gaat, is dus de kwestie welke eisen en voorwaarden we stellen aan vormen van functioneel bestuur. En het denken daarover moet niet alleen worden overgelaten aan vakministers - zoals Onderwijs bij de universiteitsraden en Verkeer en Waterstaat bij de besturen van de waterschappen - maar hiervoor moeten op basis van de Grondwet en de organieke wetgeving keuzes worden gemaakt, voorwaarden worden geformuleerd en opties worden aangedragen. En daarbij zou het heel goed kunnen zijn dat de tijd rijp is om het verschijnsel verkiezingen uit te breiden naar vormen van functioneel of regionaal bestuur. Maar dan niet natuurlijk niet op basis van vak-departementale willekeur maar op basis van goed doordachte en gezamenlijke organieke uitgangspunten die door BZK worden geformuleerd. En het is dat opzicht jammer dat de commissie-Boelhouwer niet een wat breder en principiëler perspectief heeft gebruikt.

 

Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Constitutioneel Organisatierecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.