Column Douwe Jan Elzinga: klachtbehandeling Awb niet altijd geschikt voor integriteitskwesties rond collegeleden

De burgemeester moet beter in positie worden gebracht

Met enige regelmaat spelen er integriteitskwesties rond collegeleden die vanuit de gemeenteraad worden aangekaart. En dan is een belangrijke vraag welke procedures hier moeten en kunnen worden gevolgd. In de gedragscodes van de gemeenten is hierin in de regel voorzien en daarbij heeft de burgemeester een hoofdrol, bijgestaan door de griffier. Maar raadsleden die een integriteitsklacht hebben over een collegelid kunnen ook kiezen voor de klachtprocedure van hoofdstuk 9 van de Awb. In gevallen waarbij de burgemeester onderwerp is van het integriteitsprobleem lijkt die route het meest voor de hand te liggen. Immers in een dergelijk geval heeft de burgemeester een dubbele positie. Maar als het gaat om wethouders ontstaan er bij toepassing van de Awb wel curieuze implicaties. Art. 9 lid 2 Awb formuleert: ‘een gedraging van een persoon, werkzaam onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, wordt aangemerkt als een gedraging van dat bestuursorgaan.’ Een wethouder is geen afzonderlijk bestuursorgaan, maar deze politieke ambtsdrager functioneert als lid van het bestuursorgaan college. Een klacht tegen een wethouder wordt conform art. 9 lid 2 dan ook aangemerkt als een klacht jegens het college. De vermeende omstreden gedraging van de wethouder wordt gezien als een gedraging van het college. Een en ander betekent dat het college als bestuursorgaan handelings- en beoordelingsbevoegd is en de burgemeester als voorzitter van het college namens dit bestuursorgaan opereert. Bij de route van de klachtbehandeling via de Awb is de burgemeester uiteindelijk dus afhankelijk van het oordeel van de overige collegeleden, minus de betrokken wethouder. Deze collegeleden inclusief de burgemeester moeten daarbij een oordeel vellen over het gedrag van een collega en dat kan in politiek opzicht en gezien de altijd bestaande kwetsbaarheid van de onderlinge verhoudingen in het coalitieverband onder omstandigheden tot allerlei complicaties leiden. En onder dergelijke omstandigheden is de uiteindelijke beoordelingsbevoegdheid van het college ook een uitdrukkelijke beperking van de wettelijke rol die aan de burgemeester is toebedeeld op grond van art. 170 lid 2 van de Gemeentewet.

Kan nu in dergelijke gevallen de burgemeester er voor opteren om de route van de Gemeenwet te volgen die verder is uitgewerkt in gedragscode en protocollen? Dat is niet het geval. De Awb is een wettelijke regeling die prevaleert boven de normen en procedures uit de gedragscode die geen duidelijke juridische status hebben. Overtreding van normen uit de gedragscodes kunnen ook niet leiden tot de vaststelling van onrechtmatig gedrag, dat is alleen het geval bij de overtreding van wettelijke voorschriften. Kiezen raadsleden er uitdrukkelijk voor om de klachtroute van de Awb te volgen dan hebben burgemeester en griffier geen mogelijkheid om dat te corrigeren. Is er binnen het college bijvoorbeeld op basis van een onderzoeksrapport geen overeenstemming over de afdoening van de klacht - en daarvoor kunnen allerlei partijpolitieke (coalitie)redenen zijn - dan hebben zowel de klagende raadsleden als de burgemeester en de griffer het nakijken.

Nu momenteel de positie van de burgemeester bij integriteitskwesties opnieuw wordt doordacht, is er reden om nog eens goed te kijken of de klachtprocedure van de Awb hier niet geheel of deels zou moeten worden uitgeschakeld. Een aanmerkelijk nadeel van de Awb-procedure is de uiteindelijke beoordeling van collega’s in het collegeverband, waarbij partijpolitieke dimensies altijd een rol zullen spelen. Voordeel van de Awb-procedure is echter onmiskenbaar dat de burgemeester in die gevallen alleen een processuele rol heeft en de kans minder groot is dat hij of zij wordt meegezogen in allerlei partijpolitieke verwikkelingen en daardoor zelf tussen de wielen raakt. Maar nu er een zo groot verschil is tussen de klachtroute van de Awb enerzijds en die van Gemeentewet en gedragscode anderzijds is een zorgvuldige afweging van deze voor- en nadelen dringend geboden.

 

Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Constitutioneel Organisatierecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.