Column Douwe Jan Elzinga: Arbitrage jeugdzorg is een fundamenteel keerpunt

Decentralisaties met bezuinigingen mogen voortaan niet meer

In de arbitrage jeugdzorg is de uitkomst dat het Rijk over de jaren 2022 tot 2026 ongeveer 8 miljard euro structureel aan de gemeenten moet verstrekken voor de jeugdhulp. Voor 2022 is er inmiddels een akkoord tussen VNG en Rijk voor een bedrag van 1,3 miljard. Het resterende bedrag van ruim 6 miljard moet bij de kabinetsformatie worden veilig gesteld.

Dat het kabinet de uitkomst van de arbitrage overneemt, is van fundamentele betekenis. In de eerste plaats natuurlijk omdat de grote financiële nood van de gemeenten wordt erkend, maar veel belangrijker is nog dat het Rijk nu eindelijk accepteert dat er in de organieke Gemeentewet een verplichting staat om bij medebewind, waarbij de gemeenten nationale wetgeving moeten uitvoeren, er voor te zorgen dat de kosten daarvan door het Rijk adequaat worden vergoed. Het Rijk heeft een dergelijke verplichting jarenlang ontkend en daaraan is nu een einde gekomen.

In het kader van deze arbitrage mocht ik de VNG adviseren en het betreffende advies werd aan de arbitragecommissie aangereikt. Kernpunt van het geschil tussen Rijk en VNG was de vraag of het Rijk de ontstane tekorten in de jeugdzorg verplicht moest bijpassen. Het Rijk redeneerde dat nu de financiële middelen voor de jeugdzorg zijn toegevoegd aan de algemene uitkering uit het Gemeentefonds deze min of meer behoren tot de lokale autonomie en de gemeenten maar moeten zien hoe zij die tekorten oplossen. De gemeenten hebben daar volgens het Rijk jaren de tijd voor gehad, de gemeenten zijn geen uitvoeringskantoor van de rijksoverheid en om die reden voelde het Rijk niet per se een plicht om de tekorten bij te passen. In mijn advies (zie voor de integrale tekst van het advies: https://vng.nl/nieuws/reactie-vng-op-uitspraak-arbitragecommissie) stel ik vast dat deze redengeving niet overtuigend is en ook ondeugdelijk. Bij de jeugdzorg gaat het om een zuivere vorm van medebewind. De gemeenten zijn verplicht die opgedragen taakstelling in de jeugdzorg uit te voeren. En art. 108 lid 3 van de Gemeentewet verplicht het rijk om de kosten die aan die uitvoering zijn verbonden te vergoeden. En omdat de Gemeentewet een organieke wet is, moet de bijzondere wetgever zich materieel aan dat voorschrift houden, hoezeer de latere wet ook van de eerdere kan afwijken. Door de enorme bezuiniging die 2015 aan de decentralisaties in het sociaal domein werd gekoppeld, werd deze norm van art. 108 lid 3 Gemeentewet in alle opzichten geschonden. En bovendien waren er door de specifieke aard van de jeugdzorg - met veel externe deskundigheidsoordelen - en de regionalisering van de jeugdhulp slechts beperkte mogelijkheden voor de gemeenten om structureel uit te komen met het gekortwiekte budget.

De arbitrage-commissie redeneert langs dezelfde lijn en komt tot een betalingsverplichting voor de ontstane tekorten, mede op basis van art. 108 lid 3 Gemeentewet, en doet vervolgens een reeks van aanbevelingen voor de hervorming van de jeugdzorg. Dat het kabinet nu al voorafgaande aan de formatie van het nieuwe kabinet 1,3 miljard ter beschikking stelt voor 2022 is een erkenning van de arbitrage-uitspraak en van de daarin vervatte redeneringen en argumenten. Deze handelwijze zal een sterke precedentwerking hebben naar andere en toekomstige medebewindsdossiers. Decentraliseren met bezuinigingen - zoals in 2015 - zal voortaan niet meer gaan. Maar het is nu wel zaak om deze fundamentele doorbraak goed te borgen.

Bij de jeugdzorg speelde een belangrijke rol dat de hoogte van de structurele tekorten door externe instanties is vastgesteld en derhalve de maat der dingen kon worden. In de voorstellen voor wetgeving op het decentraal bestuur, die door IPO, VNG en Unie van waterschappen zijn ontwikkeld, wordt eveneens voorzien in een meer onafhankelijke vaststelling van de bedragen die nodig zijn bij het opleggen van medebewindstaken. Het voorbeeld van de jeugdzorg toont tevens dat opname van medebewindstaken in de algemene uitkering tot allerlei rare mengingen van autonomie en medebewind kunnen leiden. Ook daaraan moet worden gesleuteld. Dat de arbitrage met goed resultaat kon worden afgerond, geeft bovendien argumenten voor het in het leven roepen van een goede vorm van conflictbeslechting. Arbitrage, maar dan wel voorzien van goede procesregels die wettelijk zijn vastgelegd, is daarbij een van de mogelijke opties voor de verbetering van de interbestuurlijke betrekkingen. Indien de organieke regelgeving een stevig fundament bevat en een overtuigende normatieve kracht heeft, dan kan er meer eenheid in het openbaar bestuur ontstaan en kunnen de decentrale overheden weer de vitale bestuurslagen gaan vormen waarvoor ze zijn bedoeld. Er is derhalve veel werk aan de winkel. Versterking en verduidelijking van de organieke wetgeving is noodzakelijk en daarnaast een versterking van de positie van de minister van BZK die via een krachtig Beleidskader decentraal bestuur de algemeen aanvaarde normgeving bewaakt en van regie voorziet.   
 

Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Constitutioneel Organisatierecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Profielfoto Douwe Jan Elzinga