Recensie 'Culturen rond besturen'

‘Culturen rond besturen’ geeft goede antwoorden op verkeerde vragen.

Beschrijving

Geen woord ten nadele van de tekst, overigens. Die is goed geordend en goed leesbaar, zeker als je bedenkt dat het in feite hoofdzakelijk een onderzoeksverslag is. Toen ik er nog eens over nadacht, bekroop mij echter het gevoel dat dit een voorbeeld is van een onderzoek dat, op basis van de uitkomst daarvan, eigenlijk niet uitgevoerd had hoeven worden.

Methodologisch is er bij onderzoeken sprake van een dilemma. Onderzoek je kwantitatief en breed, verzamel je gegevens van veel respondenten en analyseer je die? Als je voor die aanpak kiest, dan is de uitkomst vaak redelijk generaliseerbaar, maar algemeen van inhoud. Of ga je de diepte in, neem je enkele cases en analyseer je die grondig? Het probleem met dergelijk exemplarisch onderzoek is dat de uitkomsten weliswaar heel specifiek, maar nauwelijks generaliseerbaar zijn.

De onderzoekers hebben voor de laatste aanpak gekozen, in combinatie met enige literatuurstudie over de begrippen ‘cultuur’ en ‘bestuurskracht’. Zij hebben vervolgens een viertal gemeenten geanalyseerd, die uitvoerig langs de meetlat worden gelegd. De conclusie wordt getrokken, dat dualisering als een set van structuurmaatregelen niet automatisch tot meer bestuurskracht leidt. Het is de cultuur waar vanaf nu de aandacht naar moet uitgaan.

Van de vier onderzochte gemeenten (Enschede, Roosendaal, Rotterdam en Delfzijl) wordt goed in beeld gebracht wat naar het oordeel van de onderzoekers de belangrijkste bestuurskrachtvariabelen zijn. Dat blijken toch vooral historisch reeds aanwezige en cultuur-bepaalde ‘krachtbronnen’ te zijn. Samenwerking tussen raad en college in Enschede, politiek samenspel tussen college en partijen in Roosendaal, een daadkrachtig dagelijks bestuur in Rotterdam en procedure-regels in Delfzijl. De eerste drie worden als succesverhalen gepresenteerd, de arme gemeente Delfzijl komt er slecht vanaf. Maar dan vraag ik: komt dat door de invoering van het dualisme? Niet dus, want het zijn vooral bestuurskrachtvariabelen die succes of falen bepalen.

Je kunt je dus afvragen, hetgeen de onderzoekers ook doen, wat de uitgewerkte onderzoeksobjecten met dualisme te maken hebben. Versterkt het dualisme nu de bestuurskracht, of werkt hij die juist tegen? De onderzoekers weten het ook niet precies. Eén van de eigen conclusies van het onderzoek is in ieder geval, dat de invloed van het dualisme op de bestuurskracht beperkt lijkt. Volgens mij hebben de schrijvers van het boekje te veel in één keer willen doen, namelijk het begrip ‘dualisme’ op de een of andere manier operationaliseren in termen van cultuur en bestuurskracht. Dat is een stap te ver. Het boekje gaat dan ook meer over bestuurskracht dan over dualisme.

Ik zou al heel blij zijn geweest met een doorwrochte analyse over de vraag wat ‘dualisme’ nu eigenlijk is, welke aspecten daaraan vast zitten en hoe deze uitwerken in de gemiddelde gemeente. Ik stel ten behoeve van een volgend onderzoek bijvoorbeeld de volgende onderzoeksvragen voor:

• Welke structurele invullingen kent het dualisme in gemeenten?
• Welke culturele vertalingen in de praktijk kent dit verschijnsel?

Deze onderzoeksvragen vereisen kwantitatief onderzoek, dus onder een groot aantal gemeenten. Daarnaast zou het zinnig zijn – als je dan toch exemplarisch onderzoek zou willen doen – om eens na te gaan of er een verband te leggen is tussen het succes van individuele gemeenten vóór en ná de invoering van het dualisme. Want een stad als Rotterdam is niet opeens succesvol geworden na de invoering van het dualisme, dat was zij al langer. Methodologisch is dan natuurlijk een probleem dat er vóór de invoering van het dualisme geen nulmeting is gedaan.

Samengevat geeft het boekje mijns inziens best wel goede antwoorden, echter op de verkeerde vragen. Het begrip bestuurskracht is iets heel anders dan dualisme. Dat eerste begrip lijkt er een beetje aan de haren te zijn bijgesleept. Een relatie tussen beide begrippen wordt niet opvertuigend aangetoond. Het is dan ook de vraag wat het boekje aan theorievorming over dualisme bijdraagt.

Krijn van der Heijden
Raadsgriffier Zutphen