Column: Het moet niet gekker worden!
In Ulft is geschiedenis geschreven. De meerderheid van de gemeenten heeft tijdens de Algemene Ledenvergadering van de VNG het onderhandelingsakkoord tussen de VNG en de Rijksoverheid afgewezen op het onderdeel van de sociale paragraaf, vanwege grote onzekerheid over de financiën.
De minister van BZK is verontwaardigd en geeft aan dat daarmee het hele akkoord van de baan is. Dit laatste is redelijk. Je kunt niet als één onderhandelingspartij één onderdeel uit het akkoord vissen. Tenslotte is er in de onderhandelingen vast ook van de kant van het Rijk water bij de wijn gedaan, en daar kan men ook niet op terugkomen.
Conclusie: er is inderdaad geen akkoord.
Wat zou een akkoord waard zijn?
Maar wat zou zo’n akkoord eigenlijk waard zijn als het wél was
geratificeerd in de Algemene Ledenvergadering? Juridisch gezien
lijkt het allemaal een beetje bizar. We stuiten, zoals vaker, op de
grenzen van privaat- en publiekrecht.
Ga maar na. Stel dat het akkoord privaatrechtelijk is. De VNG sluit
namens de gemeenten een overeenkomst af met de rijksoverheid. Dat
is een document met handtekeningen, maar met handtekeningen van
wie? Het akkoord is gesloten 'namens de gemeenten'. Maar
hebben alle colleges een besluit genomen om hun gemeente aan het
akkoord te binden (artikel 160 lid 1 onder e. Gemwet)? Hebben alle
burgemeesters de directie van de VNG gemandateerd om namens de
gemeente te tekenen (artikel 171 lid 1 Gemwet)? Er is volgens mij
geen andere wettelijke basis om de gemeenten aan het akkoord te
binden. De overeenkomst is dus niet bindend voor de gemeenten.
Of zou het akkoord bedoeld zijn als een soort bestuursrechtelijke
overeenkomst, waarbij publiekrechtelijke bevoegdheden in het geding
zijn? Zoals wij allen (kunnen) weten, kunnen gemeenten geen
bindende publiekrechtelijke afspraken maken, anders dan via een
gemeenschappelijke regeling. Dat zou ook te gek voor woorden zijn:
een gemeente die een convenant afsluit waarbij zij zich op voorhand
vastlegt op publiekrechtelijke besluiten die nog door democratisch
gekozen organen genomen moeten worden. Zo’n
bevoegdhedenovereenkomst zou de besluitvorming van de gemeenteraad
en het college immers opzij zetten.
Bovendien blijkt uit vaste jurisprudentie dat een gemeente van een
afgesloten bevoegdhedenovereenkomst – een verschijnsel dat op
zichzelf veel voorkomt – kan afwijken, als haar publiekrechtelijke
besluitvorming, met name vanwege het betrekken van de belangen van
derden, dat vereist. Een en ander ter beoordeling van de
bestuursrechter, en niet van de burgerlijke rechter (die zichzelf
onbevoegd verklaart). Zulke situaties spelen overigens meestal
tussen gemeenten en maatschappelijke organisaties. Maar er is geen
enkele reden waarom dit principe niet zou gelden bij
bevoegdhedenafspraken tussen overheden onderling.
Met andere woorden: de gemeenten zouden het bestuursakkoord met de
Rijksoverheid – áls dat al rechtsgeldig zou zijn – niet hoeven
nakomen indien de belangenafweging bij hun besluitvorming over de
bezuinigingen anders is.
Bestuursakkoord: niet veel meer dan een intentie
Omdat een degelijke juridische basis voor een echt akkoord
ontbreekt, zou je een bestuursakkoord met de Rijksoverheid veel
meer moeten zien als een intentie, als het wederzijds uitspreken
van een richting die je wilt gaan. Want het is natuurlijk prima als
overheden met elkaar spreken over de aanpak van serieuze problemen,
zoals de noodzaak van bezuinigingen. Maar noem het dan liever een
gezamenlijk koers of beginselafspraken. In die sfeer spelen zich
ook veel andere contacten tussen de VNG en het Rijk af.
Een bestuursakkoord lijkt me voor Minister Donner trouwens ook een
politieke daad. Immers, als 'de gemeenten' instemmen met
bezuinigingsmaatregelen, dan komt de betreffende wetgeving veel
gemakkelijker door de beide Kamers. Is het niet wat naïef van de
VNG om zich daarvoor te lenen? Of is hier soms hogere politiek aan
de orde die mij ontgaat?
Overigens: mocht de term 'akkoord' de gedachte bij u
oproepen dat de partners gelijkwaardig zijn, dan kan ik u uit de
droom helpen. De Rijksoverheid kan door middel van wetgeving gewoon
over de gemeenten heen walsen, akkoord of geen akkoord. En dat is
precies wat er in de komende tijd zal gaan gebeuren. Maar nu kunnen
gemeenten en belangengroepen per keer tenminste nog hun stem laten
horen.
Ik moet denken aan een belangrijk principe uit de Harvard
Onderhandelingstheorie: je kunt beter géén akkoord afsluiten dan
een akkoord waarmee je slechter uit bent dan in je huidige
situatie. De Jaarvergadering van de VNG heeft een wijs besluit
genomen!
Het moet niet gekker worden
Geen wonder dus dat de Minister ontstemd is. In zijn boosheid
hoorde ik hem opmerken dat niet de VNG de bevolking
vertegenwoordigt, maar dat de Eerste en Tweede Kamer doen. Deze
vermoedelijk weinig doordachte uitspraak geeft onbedoeld een aardig
inkijkje in de denkwereld van de Minister: het is toch de
Rijksoverheid die de baas is.
En dat is ook zo, als het gaat om het maken van
medebewindwetgeving. Maar de gemeenteraden stellen voor hún burgers
de verordeningen vast en de colleges voeren die voor hún burgers
uit. Zo’n uitspraak van de minister ontkent de enorme betrokkenheid
bij en de zorg van de gemeenten voor hun inwoners.
Het moet toch niet gekker worden!
Krijn van der Heijden,
Raadsgriffier Zutphen.