Recensie: Handreiking lokale rekenkamer en rekenkamerfunctie
De uitgave ‘Handreiking lokale rekenkamer en rekenkamerfunctie’ is een samenwerkingsproduct van de NVRR, de VNG en het Actieprogramma Lokaal Bestuur. Het is een prima initiatief om het gehele veld van rekenkamer en rekenkamercommissie, met alle voetangels en klemmen daarbij, in een uitgave te bundelen. Zonder twijfel is zij bedoeld als hét hulpmiddel voor gemeenten om hun wettelijk verplichte rekenkamer vorm en inhoud te geven. En als zodanig slaagt het boekje ook zeker, al zijn er wel een paar kanttekeningen te maken.
Multi-auteur aanpak
De initiatiefnemers hebben gekozen voor een team van auteurs,
die allemaal één of meer onderdelen van hoofdstukken voor hun
rekening nemen. Dat is jammer, want daardoor zijn er verschillen in
opvatting en vooral in diepgang ontstaan. Zo valt paragraaf 2.1 een
beetje uit de toon. Daarin wordt de focus gericht op de rekenkamer
als deel van de controlerende rol van de raad, compleet met een
overzicht van het toezichtregime. Zoals ik ook al elders heb
betoogd, is dit een denkfout. De raad is geen toezichthouder!
Vanuit zijn accountantsachtergrond is het misschien begrijpelijk,
maar de auteur gaat behoorlijk in de fout met zijn bewering dat de
gemeenteraad in dit verband “beschikt over de rekenkamer”. Gelukkig
wordt door de anderen regelmatig benadrukt dat de rekenkamer en de
rekenkamerfunctie onafhankelijk zijn van de raad. Wat mij betreft
had deze paragraaf gemist kunnen worden.
Gevolg van de multi-auteur aanpak is ook dat auteurs elkaar hier en
daar tegenspreken. Zo betoogt Han Warmelink bijvoorbeeld op
bladzijde 28/29 dat de rekenkamerfunctie beslist geen
bestuursorgaan is, terwijl Iris Brugman op bladzijde 52 onder
‘klachtrecht’ het tegendeel beweert. Het is misschien een beetje
flauw, maar dat soort zaken voorkom je als er één auteur is.
Gedegen juridische analyse
Het meest genoten heb ik van de juridische diepgang van Han Warmelink. In een gedegen bijdrage toont hij aan hoe kneus en klungelig de wetgever destijds te werk is gegaan; met – juridisch gezien – als dieptepunt het amendement De Cloe c.s. als politiek compromis, kennelijk om de invloed van de raad te vergroten. Tot vandaag de dag worstelen gemeenten met de keuze: rekenkamer of rekenkamerfunctie? Het zijn twee mogelijkheden, met verschillende bevoegdheden en vrijwel zonder wettelijke regelingen voor de rekenkamerfunctie. Het blijft tobben. Je zou je er nog over verbazen dat in zoveel gemeenten de rekenkamerfunctie een prima rol speelt!
Rekenkamer bestuursorgaan?
Zo stuiten wij via de Handreiking ook op de (terloopse en
niet-onderbouwde) opmerking in de Memorie van Toelichting bij de
Wet dualisering gemeentebestuur dat een rekenkamer een
bestuursorgaan in de zin van 1:1 Awb is. Ik meen tussen de regels
door te kunnen merken dat Warmelink zijn lachen nauwelijks kan
inhouden. Stel je voor. Dat betekent dat de hele Awb op de
werkzaamheden van de rekenkamer van toepassing is. Ik noem het
zorgvuldigheidsvereiste, de belangenafweging en het
evenredigheidsbeginsel, het verbod op vooringenomenheid, het verbod
van détournement de pouvoir én de plicht om te controleren (!) of
een adviseur zorgvuldig te werk is gegaan (3:8 Awb). Deze
beginselen van behoorlijk bestuur zijn via de schakelbepaling (3:1
lid 2 Awb) immers ook van toepassing op niet-besluiten. Want het
uitbrengen van een rapport mag dan uiteraard geen besluit zijn in
de zin van 1:3 Awb, als een rekenkamer iets besluit dat in het
kader van de verordening rechtsgevolg heeft, dan is daar ook nog
bezwaar en beroep tegen mogelijk. In de Handreiking maakt men zich
in dit verband alleen druk over de Wet Openbaarheid van Bestuur die
van toepassing is op de rekenkamer, maar als je even je fantasie
laat gaan…
Uiteraard had de rekenkamer, net als de Nationale Ombudsman en de
Algemene Rekenkamer, wettelijk uitgezonderd moeten worden van het
bestuursorgaan zijn.
Rechtspersoonlijkheid
Nog zo’n punt is het feit dat een rekenkamer geen
rechtspersoonlijkheid heeft, en dus geen privaatrechtelijke
verbintenissen kan aangaan. Nu moet het college nota bene de
opdracht geven voor het inschakelen van een extern bureau door de
rekenkamer. En in feite handelen alle rekenkamergriffiers al
onwettig als zij een paar ordners of een laptop aanschaffen.
Ik ben het volledig eens met de kritiek van Warmelink op de
wetgever. En terecht merkt Ralph Pans in zijn voorwoord fijntjes op
dat ook de wetgever met het boekje zijn voordeel kan doen.
Bestuurlijk wederhoor
Een punt waar ik het volstrekt mee oneens ben – en velen met mij
– is dat in paragraaf 3.3.3 wordt aangegeven dat er over een
conceptrapport van de rekenkamer een bestuurlijk wederhoor moet
plaatsvinden. Er is dan al een ambtelijk wederhoor geweest, dat
gericht is op het staven van feiten en beweringen. Dat gaat over de
vraag: klopt de feitelijke inhoud van het rapport? Een bestuurlijk
wederhoor geeft de bestuursorganen die het aangaat de mogelijkheid
om commentaar te leveren op de inhoud van het rapport voordat het
wordt vastgesteld. Dat is naar mijn mening ongewenst, omdat het de
onafhankelijkheid van het rapport kan aantasten. Er is ook geen
wettelijke grond voor.
Ten slotte blijkt uit de diverse ‘praktijkhoofdstukken’ dat de
schrijvers goed weten waar ze het over hebben. Er zijn veel
belangrijke tips in toegankelijke taal voor het opzetten en
uitvoeren van onderzoeken, voor het regelen van rechtspositie en
vergoedingen, voor het (niet) uitbesteden van totale onderzoeken
enzovoort.
De handreiking is, kortom, een boekje dat is wat het pretendeert te
zijn: een nuttige handreiking. Die is er om met dank aan te nemen.
Krijn van der Heijden,
Raadsgriffier Zutphen.