Harry Puts: Planning & Control

Harry Puts.

Beschrijving

De overheid heeft te maken met complexe, deels onbekende processen. Toch moeten bestuurders kunnen uitleggen dat hun ingrepen in de samenleving doeltreffend en doelmatig zijn en op een maatschappijvisie zijn gebaseerd. Managers moeten de uitvoeringsorganisatie duidelijk kunnen maken wat er van haar wordt verwacht.

Het boek Planning en control, met beleidskaders van Harry Puts betoogt dat be stuurders en managers bij deze taak niet worden geholpen als het besturingsinstrumentarium te bedrijfseconomisch is ingericht. Van de begroting als sturingsinstrument wordt te veel verwacht – en de verkeerde dingen. Puts betoogt dat planning en control bij de overheid moet bestaan uit een wisselwerking tussen enerzijds het proces van financiële planning en anderzijds dat van beleidsplanning en –control, waarin beleidskaders tot stand komen. In beide processen staat volgens Puts steeds de vraag centraal: waarom doen we dit zo en niet anders.

Wat de beste oplossing voor een ingreep is, staat meestal niet vast en de uitkomst is in belangrijke mate onzeker. Geldt voor maatschappelijke processen en voor bedrijfsvoeringsprocessen. Daarom is van belang dat oplossingen niet alleen worden gekozen op basis van kennis, maar ook van waarden.

Bij het ontwikkelen van een beleidskader is sprake van concurrerende werkelijkheidsopvattingen, uiteenlopende verklaringsmodellen voor de werkelijkheid, en uiteenlopende oplossingen voor beleid en bedrijfsvoering. Van groot belang is daarom de mate van acceptatie voor de uiteindelijk te kiezen oplossing. In het algemeen is een bottom-up proces nodig om de acceptatie te vergroten.

Van de diversiteit aan opvattingen moet juist gebruik worden gemaakt. De overheid loopt voortdurend het risico het beleid te baseren op een klein aantal inzichten van functionarissen op centrale posities.

Beleidskader:

• Hoe zit de werkelijkheid in elkaar?
• Waarom hebben de voorgestelde ingrepen de gewenste gevolgen?
• Hoe ziet de gewenste situatie eruit?
• Wat zijn de benodigde ingrepen?
• Ideeën zijn goed als er resultaten mee worden geboekt, als ze een hoog realiteitsgehalte hebben.
• Ook wanneer beleidskaders niet SMART zijn beschreven, zijn evaluaties van doelmatigheid en doeltreffendheid mogelijk.
• Benchmarking is voor de meer uitvoerende, gestandaardiseerde processen zeer nuttig.
• Managementcontrolsysteem bestaat uit een cyclus voor beleidsplanning en –control en een cyclus voor financiële planning en control. Het moet sturingsinformatie geven voor bestuurders en managers.
• Bestuurders en managers willen inzicht in de belangrijkste ontwikkelingen, ze willen afstand nemen van de uitvoeringsorganisatie, ze willen de prioriteiten bepalen, in weerwil van alle complexiteit en waardecomponenten.
• De begrotingscyclus is een goede basis voor het Managementcontrolsysteem van de overheid, maar er kan niet mee worden volstaan. Tegelijkertijd is een proces van beleidsplanning en control nodig in samenhang met de financiële planning en control.

Onderwerpen:

• De relatie tussen samenleving en uitvoeringsorganisatie: door de bedrijfsvoering op een bepaalde manier in te richten is de uitvoeringsorganisatie in staat ingrepen in de maatschappelijke processen te doen. De discrepantie tussen ambitie en feitelijke sturingsmogelijkheden is groot. Realiteitsgehalte van beleid is essentieel.
• De relatie tussen samenleving en bestuurders: de overheid kan ingrijpen, maar daartegenover staat de plicht om te motiveren waarom ze ingrijpt. Hoe vangt men signalen op? Hoe voorkomt men een te grote actiegerichtheid?
• Optreden van de overheid betekent het inperken van de vrijheid van de burger en kost de burger geld. De overheid moet terughoudendheid betrachten en zijn ingrijpen motiveren op basis van doelmatigheid en doeltreffendheid. Bestuurders motiveren door middel van het maatschappelijk debat, managers gebruiken de motieven om de uitvoeringsorganisatie de na te streven doelstellingen te verduidelijken.
• Middelen, productieproces, producten, maatschappelijk proces, effecten Doeltreffendheid is de relatie tussen producten en effecten, doelmatigheid is de relatie tussen producten en middelen.
• Beleidsplanning en control: het proces waarin beleidskaders worden ontwikkeld, vastgesteld en bewaakt.
• Beleidskaders beschrijven de belangrijkste samenhangen van een bepaald maatschappelijk proces en leggen vast welk instrument zal worden ingezet, met welke middelen en met welk beoogd maatschappelijk effect.
• Bedrijfsvoering is één aandachtsgebied. De praktijk is complex en daarom worden er losse nota 's gemaakt voor ICT, communicatie, werving en selectie e.d. De samenhang tussen de verschillende onderdelen van de bedrijfsvoering gaat verloren. In de praktijk is samenhang in de bedrijfsvoering onmogelijk door de complexiteit ervan. Wel kan er per product of per taak of per programma of er groep van programma's worden gezocht naar de meest efficiënte mix van bedrijfsmiddelen gegeven de beoogde maatregelen en effecten.
• Het is al heel wat als bestuurders en managers in staat zijn voor een taakgebied de ideale mix van bedrijfsvoering te vinden in relatie tot de gewenste beleidsvoering. In de praktijk worden verbeteracties vaak slechts voor één van de bedrijfsmiddelen uitgevoerd, zonder op de samenhang met de overige bedrijfsmiddelen te letten. ICT beleid, Personeelsbeleid, enz.
• Remedie: wat zijn de consequenties voor de overige bedrijfsmiddelen?

Acceptatie van beleidskaders 

De overheid loopt voortdurend het risico haar beleid te baseren op een te klein aantal inzichten. Voor het ontwikkelen van beleid is het goed dat er binnen de organisatie veel verschillende inzichten en maatschappijvisies aanwezig zijn (werkelijkheidsopvattingen). Nadeel: men neemt geen besluiten, men voert besluiten niet volgens afspraak uit. 

Er zijn twee overdrachtssituaties:

• Van bestuurder naar manager.
• Van manager naar uitvoeringsorganisatie.

Actoren in overheidsorganisaties construeren oorzakelijke relaties die ze in werkelijkheid menen te zien en op basis waarvan zij bepaalde ingrepen als de meest effectieve beschouwen. Het gaat om, het ordenen van de werkelijkheid: waarom grijpt de overheid in, welk effect streeft men na, welke middelen zijn nodig.

Bovenstaande is meestal niet op harde kennis gebaseerd en de werkelijkheid laat zich niet zo gemakkelijk beschrijven. Uiteindelijk gaat het om waarde-uitspraken en minder om kennis-uitspraken.

Subjectieve elementen van werkelijkheidsopvattingen:

• Afhankelijk van wat iemand toevallig heeft meegemaakt, persoonlijke situaties en gegevenheden.
• Afhankelijk van iemands positie in de organisatie: wat je ziet is afhankelijk van waar je staat.
• Afhankelijk van de opnamecapaciteit van het individu.
• Afhankelijk van in hoeverre iemand samenhang in fragmentarische kennis kan brengen en samenhang kan brengen tussen feitenkennis en subjectieve meningen over begrippen als veiligheid e.d.
• Afhankelijk van de mate waarin een individu de samenhang tussen verschijnselen kan overzien.
• Werkelijkheidsopvattingen moeten daarom worden gezien als uitspraken onder voorbehoud.

Slechts een beperkt aantal specialisten in overheidsorganisaties heeft werkelijkheidsopvattingen over een beperkt deel van de beleids- en bedrijfsvoering.

Omdat de overheid geen directe feedback krijgt op haar handelen, is het van belang dat binnen de organisatie zoveel mogelijk werkelijkheidsopvattingen aanwezig zijn en dat daarvan op een goede manier gebruik gemaakt wordt. Vooral externe druk zorgt voor het gelijkrichten van de verschillende werkelijkdsopvattingen. Dit gebeurt echter maar in beperkte mate, met een beperkt effect. Dus: wat bepaalt de bereidheid van de organisatie om mee te werken?:

• Klikt het tussen de bestuurder en de manager?
• Is er een groepsgevoel (veiligheid, bescherming); ziet men het belang ervan?
• Hoe gaat men om met de dreiging van gevaar en hoe gaat de organisatie daarmee om?

De kans op meewerken is groter naarmate de opdrachtnemers opdrachten krijgen die stroken met hun eigen werkelijkheidsopvattingen. Dit is een tijdrovend proces. Maar het verbreed het fundament voor de uiteindelijke keuze.

De verwoording van resultaten in termen van kostprijzen en producten doet geen recht aan de bestuurlijke werkelijkheid. Het gaat om de kwaliteit van het proces om al discussierend oplossingen te formuleren. En verbeteringen tot stand te brengen en draagvlak te creëren.

Proces van het maken en bewaken van beleidskaders: werkt het? Het proces van beleidsplanning en –control begint met het selecteren van aandachtsgebieden. Dit is een belangrijke taak van bestuurders en managers, maar gaat in tegen een belangrijke drijfveer van bestuurders en managers: actiegerichtheid.

Bij het ontwikkelen van beleidskaders gaat het vervolgens om de confrontatie van meningen en opvattingen en visies op de beste oplossingen voor maatschappelijke en bedrijfsmatige vraagstukken: de werkelijkheidsopvattingen: subjectieve constructies over de oorzakelijke relaties in de werkelijkheid en de effectiviteit van de oplossingen. Deze opvattingen bewegen niet snel en gemakkelijk naar elkaar toe.

Vervolgens worden de opvattingen aan de werkelijkheid getoetst. Dit is een cruciale fase. Goede ideeën zijn goed als er resultaten mee worden geboekt, als de ideeën een hoog realiteitsgehalte hebben. De meest haalbare methode is die van trial and error, dus maximaal gebruik maken van feed-back. Consequentie is dat beleidskaders altijd voor een beperkt terrein en een beperkte tijd moeten gelden.

Om over zoveel mogelijk inzichten te beschikken, is de bottom-up benadering de beste, waarbij gezorgd wordt voor een pluriforme inbreng. Integraal management beperkt de pluriforme inbreng en leidt tot minder doordacht ingrepen.

Beleidskaders zijn niet altijd gemakkelijk te herkennen. Maar kenmerken zijn altijd: een beleidskader beziet voor een bepaald aandachtsgebied het maatschappelijk doel en de inzet van middelen. Ze geven antwoord op de vraag: waarom doen we dit zo?

Beleidsplanning en –control is het proces waarin beleidskaders worden ontwikkeld, vastgesteld en bewaakt.

Beleidskaders beschrijven de belangrijkste samenhangen van een maatschappelijk proces en leggen vast welk instrument zal worden ingezet, met welke inzet van middelen en met welk beoogd maatschappelijk effect.

Het is niet gemakkelijk om van fouten te leren, om met feedback om te gaan, om de werking van ingrepen te herkennen. Essentieel is de vraag: werkt het echt? Confrontatie met de werkelijkheid van visies en opvattingen, zijn essentieel om tot verbeteringen te komen om onjuiste aannames te corrigeren. Een opvatting is waar als blijkt dat die werkt.

Hoe langer de terugkoppeling duurt en hoe breder het maatschappelijk verschijnsel is, hoe geringer de invloed van feedback is. Stap voor stap beleid is daarom een goede methode om met dit soort onzekerheden om te gaan.

Evaluaties op basis van SMART doelstellingen zijn vaak bezijden de bestuurlijke werkelijkheid. Richt evaluaties daarom op:

• Is een beleidskader voor de betreffende taak geformuleerd? Is vastgelegd welk maatschappelijk doel wordt beoogd? Waarom daartoe een bepaald instrument is gekozen en welke bedrijfsvoering daarvoor nodig is?
• Is het beleidskader zo geformuleerd dat confrontatie met de werkelijkheid zinvolle feedback oplevert?
• Heeft confrontatie met de werkelijkheid regelmatig plaatsgevonden en voor meer realiteitsgehalte van het beleid gezorgd?
• In hoeverre zijn er resultaten conform de verwachtingen geboekt? Zijn eventuele verklaringen voor afwijkingen consistent en aannemelijk?

Inrichting van het proces

Bij beleidsplanning en control neemt een aantal mensen afstand van de dagelijkse praktijk. Wie zijn dat?

• De uitvoeringsorganisaties: moet het gaan doen en beschikt over specifieke kennis.
• Ervaringsdeskundigen.
• Pluriformiteit naar boven halen door technieken voor bijeenkomsten
• Adequate organisatiestructuur: stafafdelingen hebben elk hun eigen specialisme en de kans is groot dat zij het geheel niet overzien.

Het is niet eenvoudig de betrokkenen zich te laten inzetten voor het geheel en zich ertoe te zetten de beste oplossing voor het geheel te zoeken.

Het inrichten van dit proces is lastig. Niet verwonderlijk dat de integrale manager is uitgevonden. Die moet het in zijn eentje doen. Maar er is geen goed fundament voor integraal management. De maatschappelijke processen zijn niet transparant. De beste ingreep is meestal niet bekend. Integraal management ziet over het hoofd dat effectieve ingrepen ontwikkeld worden door pluriforme inbreng en dat de niet harmonieus lopende discussies voor lief moeten worden genomen.

Cruciaal is dat de overheid zijn ingrepen motiveert en beperkt tot een aantal aandachtsgebieden.

Financiële planning en control

Financiële planning en control en het maken van beleidskaders moeten op elkaar worden afgetemd, in samenhang met elkaar worden ontwikkeld. De overheid verdient geen geld, maar geeft geld uit. Belastinggeld. Daarom kunnen bestuurders puur om financiële aspecten in politieke problemen komen.

Financiële informatie:

• Kostensoort (productiemiddel): personeel e.d.
• Kostendrager (productieresultaat): infrastructuur.
• Kostenplaats (productieplaats): organisatie onderdeel waar de kosten worden gemaakt, dat verantwoordelijk is voor de taak.
• Financiële informatiesystemen zijn interessant wanneer de rubricering flexibel is.
  

De begroting wint aan waarde wanneer zichtbaar wordt waar in de samenleving wordt ingegrepen, niet wanneer alleen zichtbaar is wat een taak kost. 

Bij het ontwerpen van het financiële informatiesysteem is het risico aanwezig dat de financiële mensen te dominant zijn. 

Bestuurders en managers hebben de neiging om op nieuwe ontwikkelingen in de samenleving te reageren met nieuw beleid. Dit betekent druk op de financiën. Dit betekent weer dat er prioriteiten moeten worden gesteld: welke doelen streven we na en hoe kan het efficiënter? 

Druk op de financiën ontstaat alleen als:

• De budgettaire kaders bekend en begrijpelijk zijn.
• De ordening van doelen en middelen overeenkomt met de verschillende beleidskader s.

Taken financial control:

• Financiële positie juist en begrijpelijk in beeld brengen.
• Het belang van een gezonde financiële situatie verdedigen als een op zichzelf staand belang.
• Kennis hebben van de beleidskaders van de maatschappelijke processen en de bed rijfsvoering.
• Aandringen op beleidskaders voor taken als die er nog niet zijn.
• De doel-middelenordening gelijk doen zijn aan de beleidskaders.
• Uitwisseling tussen betrokkenen organiseren: draagvlak organiseren en verbeteringen
• Aansturen op het maken van keuzes.

Samengevat: de rol van de controller is het aan tafel krijgen van de juiste mensen, hen ertoe te brengen over de samenhangen tussen de maatschappelijke processen en de bedrijfsvoering standpunten te formuleren en zich over het realiteitsgehalte van de beoogde ingrepen uit te laten.

De controller is gericht op het tot stand brengen van besluitvorming.

Kerntaak bestuurders en managers: het maatschappelijk debat voeren.

Conclusies:

• Management control bij de overheid is inhoudelijke beleidscontrol en control van de bedrijfsvoering: waar en hoe wordt ingegrepen? De begrotingscyclus kan daar niet volledig in voorzien
• De begrotingscyclus kan het best worden gebruikt om het totaalbeeld van de beleidskaders te geven en te verwijzen naar de ontwikkelingen in de diverse beleidsprocessen en bedrijfsvoeringsvraagstukken. Een goede voorbereiding van een beleidskader in zijn eigen beleidscyclus biedt de beste garantie op het verbeteren van de prestaties van de overheid. Op afgebakende terreinen kunnen bestuurders en managers de vraag stellen: waarom doen we dit op deze manier?
• De begrotingscyclus heeft de rol om de financiële positie van de organisatie te bewaken, minder om de doelmatigheid en doeltreffendheid te bepalen en te volgen
• De beperktheid van middelen moet leiden tot stellen van prioriteiten
• Besturen en managen moet niet het verstrekken van opdrachten zijn, maar het genereren en begeleiden van ideeën.

Het boek Planning en control van Harry Puts is interessant voor eenieder die zich in betrekkelijk korte tijd wil verdiepen in het nut en de beperkingen van planning en control.

J.P. Wind, 30-06-2005 (met dank aan J.W. de Klein)